Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII yêu cầu: “Kiện toàn tổ chức, tinh giản hợp lý đầu mối, bỏ cấp trung gian, tinh giản biên chế”(1) phải gắn với: “Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức, khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức”(2). Trên cơ sở đó, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hà Nội, thành phố Đà Nẵng đã xây dựng đề án tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Đến nay, Quốc hội đã ban hành các nghị quyết để thí điểm áp dụng xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở 03 thành phố trực thuộc Trung ương nói trên(3). 

Ảnh minh họa

Chính quyền đô thị và cơ cấu, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở chính quyền đô thị 

Điều 111, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, chính quyền đô thị là nội dung dành được sự quan tâm đặc biệt của các nhà nghiên cứu. Để có thể thiết kế được một mô hình chính quyền phù hợp với đặc điểm của “đô thị” như quy định của Hiến pháp, cần xét đến những đặc điểm đặc trưng của đô thị. Cụ thể, Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 giải thích: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ rất cao, lực lượng sản xuất tập trung cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn”. 

Bản chất của đô thị là một cộng đồng dân cư được hình thành tự nhiên, với sự phát triển kết cấu hạ tầng hiện đại, thống nhất, không thể chia cắt. Đô thị là nơi tập trung cư dân với mật độ lớn, thành phần đa dạng, tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau; đời sống dân cư ở đô thị không có hương ước, phong tục tập quán và sự gắn bó ràng buộc cộng đồng như ở nông thôn. Dân cư ở đô thị vốn phụ thuộc vào việc làm và thu nhập của bản thân để lựa chọn cư trú, ít có sự gắn kết mang tính văn hóa và truyền thống với nơi ở như dân cư ở nông thôn. Ở đô thị có những vấn đề phát sinh rất riêng, ví dụ như tắc nghẽn giao thông, rác thải đô thị, quy hoạch đô thị, phát triển dịch vụ, các tệ nạn xã hội… Với các đặc điểm như vậy, có thể thấy, mỗi đô thị là một chỉnh thể thống nhất về khía cạnh kinh tế - xã hội, dân cư. Vì vậy, đòi hỏi chính quyền tổ chức ở đô thị phải là chính quyền được xây dựng trên cơ sở đề cao sự năng động và nhanh nhạy trong điều hành, giải quyết công việc với hiệu suất cao, đảm bảo chính xác và kịp thời. 

Hoạt động quản lý nhà nước ở đô thị có tính phức tạp, đa dạng với khối lượng công việc lớn. Chính quyền đô thị phải giải quyết được các vấn đề mang tính chất đặc thù của đô thị, như: cung cấp dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng các loại phúc lợi công cộng gắn với đặc điểm đô thị và đặc điểm của không gian đô thị… Điều này cho thấy cách thức tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền đô thị không thể giống với chính quyền nông thôn. Do đó, việc thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị hiện nay là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp với xu thế phát triển.

Chính quyền đô thị là thuật ngữ được nhắc đến nhiều từ khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) ban hành. Tuy nhiên, trong pháp luật của Việt Nam lại chưa có văn bản nào đưa ra khái niệm đầy đủ về “chính quyền đô thị”. Hiến pháp năm 2013 có nhắc đến thuật ngữ chính quyền địa phương ở đô thị, với hàm ý là chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp về mặt đặc điểm dân cư, kinh tế, văn hóa… ở khu vực đô thị (có sự khác biệt với khu vực nông thôn và khu vực hải đảo). Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định chính quyền địa phương ở đô thị gồm: chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn; đồng thời quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của mỗi cấp chính quyền địa phương ở đô thị. Như vậy, pháp luật hiện hành chỉ sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương ở đô thị”, chứ không sử dụng thuật ngữ “chính quyền đô thị”. Do đó, có thể hiểu nội hàm của chính quyền đô thị tại các nghị quyết của Quốc hội áp dụng cho thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng là chính quyền địa phương ở đô thị. 

Cơ cấu, tổ chức cơ quan chuyên môn được quy định tại một số văn bản như: Điều 9 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Điều 23 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019); Nghị định số 24/2014/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 107/2020/NĐ-CP); Nghị định số 37/2014/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 108/2020/NĐ-CP)… Bộ Nội vụ đã ban hành văn bản về việc đăng ký thí điểm hợp nhất(4) các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện; các đề án thí điểm tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố Hà Nội và thành phố Đà Nẵng, đề án tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh. Ngày 29/3/2021, Chính phủ ban hành các nghị định có liên quan đến cơ cấu, tổ chức cơ quan chuyên môn nơi thực hiện các Đề án chính quyền đô thị như: Nghị định số 32/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 97/2019/QH14 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Nghị định số 33/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 34/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Nghị quyết số 119/2020/QH14 của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng.

Cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên; chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên. Việc thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh do HĐND cùng cấp quyết định.

UBND thành phố thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn như UBND các tỉnh theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ngoài ra, với đặc thù quản lý nhà nước tại đô thị, UBND thành phố thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn như: quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của thành phố, bao gồm cả quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các quận, phường trực thuộc; quyết định quy hoạch về xây dựng và phát triển đô thị trong phạm vi được phân quyền; quyết định các biện pháp phát huy vai trò trung tâm kinh tế - xã hội của đô thị lớn trong mối liên hệ với các địa phương trong vùng, khu vực và cả nước theo quy định của pháp luật; quyết định các biện pháp quản lý dân cư ở thành phố và tổ chức đời sống dân cư đô thị; điều chỉnh dân cư theo quy hoạch, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.

Việc tổ chức các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh hiện nay tuy bước đầu phân biệt chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, song chưa phù hợp với mô hình chính quyền đô thị hiện đại. Số lượng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND các cấp gần giống nhau khi các tỉnh, thành phố có đặc điểm, quy mô khác nhau cũng là điểm bất hợp lý. Mối quan hệ quản lý ngành và quản lý địa bàn lãnh thổ giữa bộ, ngành Trung ương và chính quyền địa phương còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm. Quan hệ giữa Trung ương và địa phương chưa thực sự rõ ràng, minh bạch, chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn và những nguyên tắc tổ chức nền hành chính. Trong phân cấp quản lý, các bộ, ngành Trung ương còn chi phối nhiều quyền cụ thể, quản lý vẫn nặng về cơ chế tập trung, khiến cho chính quyền đô thị khó phát huy quyền chủ động, sáng tạo trong việc quản trị đô thị. Trong khi đô thị là một chỉnh thể thống nhất về kinh tế - xã hội, kết cấu hạ tầng, đời sống dân cư… thì việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công theo các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị giống như của vùng nông thôn là không hợp lý, từ đó làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền đô thị và gây khó khăn, bức xúc cho người dân đô thị. Phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền chưa gắn liền với trách nhiệm và nguồn lực về tài chính, nhân sự và tổ chức bộ máy.

Trong quan hệ giữa UBND cấp tỉnh với các đô thị trực thuộc (quận, thị xã, thành phố trực thuộc) thì phương thức quản lý, chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh cơ bản được áp dụng chung cho tất cả các đơn vị cấp huyện trên địa bàn, do vậy đối với các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phát triển theo hướng đô thị hóa nhanh đã phát sinh nhiều điểm bất cập, không còn phù hợp, như trách nhiệm quản lý ngành trên địa bàn thiếu rõ ràng; mối quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ (địa bàn) của chính quyền quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh còn chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm với các sở, ngành cấp tỉnh, làm giảm quyền chủ động, sáng tạo của địa phương; trách nhiệm của sở, ngành cấp tỉnh trong việc xử lý các kiến nghị của đô thị, nhất là các vấn đề có tính chất liên ngành không ít trường hợp thiếu kịp thời; sự phối hợp giữa sở, ngành trong việc chỉ đạo, điều hành ngành, lĩnh vực có vấn đề còn chưa sát thực tế cũng gây không ít khó khăn cho chính quyền các đô thị trực thuộc.

Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở chính quyền đô thị tại Việt Nam

Một là, sớm ban hành quy định pháp luật để quy định chung về cơ cấu, tổ chức các cơ quan chuyên môn mà không quy định chức năng, nhiệm vụ cụ thể. Trên nguyên tắc phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị và tính đến yếu tố đặc thù về kinh tế - xã hội của địa phương, phù hợp với loại hình đơn vị hành chính đô thị và điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội, pháp luật giao cho chính quyền địa phương quyết định các nhiệm vụ cụ thể của cơ quan chuyên môn cấp sở, phòng, ban (giao thẩm quyền cho HĐND thành phố trực thuộc Trung ương ban hành nghị quyết quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp và cấp huyện), tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho hoạt động của các cơ quan chuyên môn. 

Hai là, phát huy vai trò tham mưu của giám đốc sở, trưởng phòng chuyên môn là người giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Khắc phục tình trạng trùng lắp, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong tham mưu, giúp UBND quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực giữa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND bảo đảm nguyên tắc: cơ quan chuyên môn hoạt động theo chế độ thủ trưởng, một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính. Cần có những quy định cụ thể và khả thi về trách nhiệm của chủ tịch UBND và những người đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND khi không hoàn thành những nhiệm vụ được giao, để xảy ra tham nhũng, lãng phí, những vi phạm trong lĩnh vực do cơ quan mình lãnh đạo, phụ trách.

Ba là, để công tác quản lý của bộ máy chính quyền đô thị có hiệu lực, hiệu quả, các mối quan hệ chỉ đạo, điều hành, chấp hành, hướng dẫn, phối hợp… phải có sự thay đổi về hình thức, phạm vi, tính chất và đặc biệt phải tăng cường tính hiệu lực của các mối quan hệ hành chính trong chính quyền đô thị. Chính quyền đô thị phải xử lý tốt các mối quan hệ giữa UBND cấp tỉnh với UBND quận, thị xã, thành phố trực thuộc; giữa UBND quận, thị xã, thành phố trực thuộc với UBND phường, xã; giữa cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh với UBND quận, thị xã, thành phố trực thuộc và giữa cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, thị xã, thành phố trực thuộc với công chức chuyên môn phường, xã.

Bốn là, UBND cấp tỉnh cần phân cấp, ủy quyền mạnh hơn trên một số lĩnh vực để quận, thị xã, thành phố trực thuộc chủ động, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền, trong đó tập trung vào một số lĩnh vực trọng yếu như  tài chính - ngân sách, trong việc quyết định các kế hoạch, dự án đầu tư phát triển… Mối quan hệ điều tiết giữa UBND quận, thị xã, thành phố và UBND cấp tỉnh vẫn giữ nguyên tắc: những vấn đề mang tính chiến lược đối với phát triển của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh, còn việc tổ chức triển khai thực hiện các quy hoạch, kế hoạch đã được chính quyền cấp tỉnh hoặc cấp trên phê duyệt thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền các đô thị trực thuộc. Cần nghiên cứu phân cấp, phân quyền theo nguyên tắc: việc gì quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh làm được và có hiệu quả hơn thì giao thẩm quyền toàn bộ cho các đô thị này chịu trách nhiệm thực hiện. Đồng thời, xác định rõ hơn trách nhiệm của UBND cấp tỉnh, các sở, ngành cấp tỉnh đối với việc giải quyết các vấn đề của quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo hướng rõ ràng, cụ thể, không đùn đẩy trách nhiệm trên tinh thần tôn trọng các ý kiến, kiến nghị của chính quyền đô thị trực thuộc.

Năm là, về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hiện nay theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương; Nghị định số 24/2014/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 107/2020/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương). Nghị định số 107/2020/NĐ-CP quy định tùy vào điều kiện đặc thù của địa phương và thẩm quyền được phân cấp của cấp tỉnh để quyết định phòng “cứng” chỉ có phòng chuyên môn nghiệp vụ, còn văn phòng, đơn vị sự nghiệp công lập, thanh tra, chi cục quy định là “nếu có”; không quy định tiêu chí thành lập thanh tra thuộc sở, sửa đổi chức năng, nhiệm vụ của một số sở để phù hợp với thực tiễn, tránh mâu thuẫn, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ.

Quy định về cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ của sở được hướng dẫn cụ thể hơn bởi văn bản của các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực (như Thông tư số 03/2022/TT-BXD của Bộ Xây dựng hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện)... Tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương lần thứ sáu, khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, đồng thời để có cơ sở tiếp tục triển khai thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại các địa phương, ngày 28/02/2023 Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 50-KL/TW về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, yêu cầu sơ kết, tổng kết các nghị quyết của Đảng về cơ cấu tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước, chính quyền địa phương, các mô hình thí điểm về chính quyền đô thị.

Với những quy định pháp luật và thực tiễn hiện nay, cần xây dựng được tiêu chí, nguyên tắc trong thiết kế, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc sở, tổ chức bên trong các cơ quan này nhằm đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của quản trị địa phương, điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa, dân cư của mỗi địa phương, năng lực quản trị của các cấp chính quyền trên mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ, phân quyền, phân cấp về ngành, lĩnh vực cho mỗi địa phương để đạt được hiệu quả cao nhất trong quản lý. Bên cạnh đó, đối với chính quyền đô thị cần phải tính đến đặc điểm, đặc trưng của đô thị, cùng với điều kiện đơn vị hành chính tự nhiên hay nhân tạo để có mô hình phù hợp nhất trong bối cảnh hiện nay./.

------------

Ghi chú: 

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb CTQG-ST, H.2021, tr.179.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập II, Nxb CTQG-ST, H.2021, tr.146-147.

(3) Quốc hội, Nghị quyết số 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội; Nghị quyết số 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng; Nghị quyết số 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh.

(4) Bộ Nội vụ, Công văn số 5898/BNV-TCBC ngày 27/11/2019 về việc đăng ký thí điểm hợp nhất các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. 

PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh, Học viện Hành chính Quốc gia 

Nguồn: tcnn.vn